Consiglio di Stato
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Massimo organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione pubblica (art. 100, co. 1, Cost.), con indipendenza garantita dalla Costituzione (art. 100, co. 3, e art. 108).
Profili storici. - Istituto di antica tradizione, che si ricollega al Consiglio sovrano operante in Francia con la funzione di assistere il re nell’esercizio delle sue funzioni, nella struttura odierna deve il nome al Conseil d’État, istituito in Francia nel 1800, durante il periodo rivoluzionario, con funzioni di progettazione legislativa e di consulenza dell’esecutivo, e che in seguito acquisì anche funzione giurisdizionale per i conflitti fra privati e amministrazione.
In Italia, il Consiglio di Stato subì la stessa evoluzione. Fu istituito nel Regno di Sardegna da Carlo Alberto (1831), con funzioni consultive; alcuni decreti reali emanati nel 1859 gli attribuirono quindi competenze giurisdizionali, sia come giudice di secondo grado, davanti al quale potevano essere impugnate le decisioni dei tribunali del contenzioso amministrativo, sia come giudice unico, limitatamente ad alcune materie (debito pubblico, materie ecclesiastiche, liquidazione delle pensioni). I tribunali del contenzioso amministrativo vennero poi soppressi dalla l. n. 2248 del 20 marzo 1865, che però, stabilendo una correlazione fra diritto soggettivo e tutela giurisdizionale, aveva creato l’area destinata alla competenza del futuro giudice amministrativo: i non-diritti, ovvero, gli interessi legittimi. In seguito, la l. n. 5992/1889 istituì la quarta sezione del Consiglio di Stato per la giustizia amministrativa (riconosciuta come tale dalla l. n. 62/1907, istitutiva della quinta sezione), con il compito di decidere sui ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge contro atti e provvedimenti amministrativi aventi a oggetto interessi legittimi. Il R.D. n. 1054/1924 attribuì al Consiglio di Stato la cosiddetta giurisdizione esclusiva, in materia di lesioni portate a diritti soggettivi e interessi legittimi. Il conferimento al Consiglio di Stato di attribuzioni di tipo consultivo e carattere giurisdizionale fu infine sancito dalla Costituzione (oltre al citato art. 100, art. 103, 111, e 113).
L’età moderna: le funzioni. - Nel periodo repubblicano sono intervenute diverse novità circa la funzione giurisdizionale del Consiglio di Stato. In primo luogo, a seguito dell’istituzione dei Tribunali amministrativi regionali, il Consiglio di Stato si è trasformato in giudice d’appello. Esso, però, è anche giudice ultimo, non essendo contro le sue sentenze ammesso il ricorso in Cassazione, se non per difetto o mancato esercizio della giurisdizione (art. 111, ultimo comma, Cost.). In secondo luogo, il Consiglio di Stato è venuto a svolgere funzioni di giudice in unico grado in sede di giudizio di ottemperanza. In terzo luogo, in attuazione dell’art. 103, co. 1, Cost., una serie di leggi ne ha progressivamente ampliato la giurisdizione esclusiva, tendenza, questa, che è stata tuttavia ridimensionata dalla privatizzazione dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni, che ha portato le relative controversie al giudice ordinario (art. 2, l. 421/1992; d.lgs. n. 29/1993 e 165/2001).
Quanto alla funzione consultiva, la legge impone l’audizione dell’organo in una serie di casi: emanazione di atti normativi del governo, di singoli ministri o di testi unici; ricorsi straordinari al presidente della Repubblica; schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più ministri; schemi di decreti legislativi riguardanti funzioni essenziali degli enti locali. Il parere del Consiglio di Stato, fatti salvi termini più brevi stabiliti per legge, deve essere reso entro 45 giorni dal ricevimento della richiesta, decorso tale termine l’amministrazione può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere (art. 17, co. 27, l. n. 127/1997).
L’organizzazione interna. - L’organizzazione interna del Consiglio di Stato (in gran parte regolata dalla l. 186/1982) rispecchia la sua natura di organo consultivo e giurisdizionale.
Le funzioni consultive sono svolte da 4 sezioni le cui deliberazioni devono essere adottate con la presenza di almeno 4 consiglieri. Per formulazioni di pareri di particolare rilievo, il presidente del Consiglio di Stato convoca l’adunanza generale composta da tutti i magistrati in servizio.
Le funzioni giurisdizionali sono svolte da 3 sezioni – ciascuna composta da 2 presidenti, di cui uno titolare, e da almeno 12 consiglieri – i cui pronunciamenti richiedono l’intervento di almeno uno dei presidenti e di 4 consiglieri. All’adunanza plenaria è rimessa la decisione dei ricorsi che prefigurino contrasti giurisprudenziali o richiedano la soluzione di questioni di particolare rilievo (art. 45, l. n. 1054/1924). Il presidente viene nominato fra i magistrati che abbiano esercitato per almeno 5 anni funzioni direttive ed è assistito nell’esercizio dei suoi compiti dal segretario generale. Il Consiglio di presidenza delibera sui provvedimenti riguardanti lo stato giuridico dei magistrati.
I posti che si rendono vacanti sono conferiti: per metà ai consiglieri di TAR con almeno 4 anni di servizio effettivo nella qualifica; per un quarto a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno 15 anni di servizio professionale e siano iscritti negli albi speciali delle giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali e magistrati di Corte d’appello; per il restante quarto mediante concorso, al quale possono partecipare i magistrati TAR con almeno un anno di anzianità, i magistrati ordinari e militari con almeno 4 anni di anzianità, i magistrati della Corte dei Conti, nonché gli avvocati dello Stato con almeno un anno di anzianità, i funzionari della carriera direttiva del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati con almeno 4 anni di anzianità, nonché i funzionari delle amministrazioni dello Stato con qualifica dirigenziale, appartenenti a carriere per l’accesso alle quali sia richiesta la laurea in giurisprudenza.
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