CASSA per il Mezzogiorno

CASSA per il Mezzogiorno (App. III, 1, p. 320)

Nell'ultimo ventennio la C. per il Mezzogiorno è stata oggetto di una serie di provvedimenti legislativi.

Esaurito il piano quindicennale 1950-65, l'azione della C. si è svolta attraverso piani quinquennali, elaborati secondo le linee programmatiche del governo, contenute, per il quinquennio 1966-70, nella l. 26 giugno 1965, n. 717 e, per il quinquennio 1971-75, nella l. 6 ottobre 1971, n. 853.

Rispetto alla legge istitutiva della C., la l. 26 giugno 1965, n. 717, innovava nei momenti delle scelte politiche, nell'oggetto e nei procedimenti attuativi degl'interventi. Fu soppresso il comitato dei ministri per il Mezzogiorno e le sue attribuzioni furono conferite a un apposito comitato di ministri costituito in seno al comitato interministeriale per la ricostruzione. A quest'ultimo comitato, in attuazione del programma economico nazionale e sulla base anche della valutazione dei piani regionali, era demandata l'approvazione dei piani pluriennali per il coordinamento degl'interventi pubblici diretti a promuovere e agevolare la localizzazione e l'espansione delle attività produttive e di quelle a carattere sociale.

Le linee espresse dalla l. n. 717 del 1965, trasfuse nelle direttive del conseguente piano di coordinamento 1965-70, ebbe come obiettivi fondamentali: a) la costituzione di un'armatura industriale urbana, fondata su centri di concentrazione nei comprensori di zone irrigue, di valorizzazione agricola ad esse connesse, di sviluppo industriale e turistico; b) il tentativo di realizzare una più attiva presenza della C. all'attuazione di programmi imprenditoriali, diretti, attraverso partecipazioni maggioritarie in società finanziarie, industriali e agricole, a integrazione della partecipazione che la C. stessa aveva negl'istituti specializzati meridionali per finanziamenti industriali a medio termine; c) l'inserzione dell'obiettivo della formazione dei quadri, con procedimenti nuovi in materia tecnico-professionale, di promozione dirigenziale e di sviluppo civile.

L'ulteriore evoluzione della disciplina degl'interventi straordinari fu segnata dalla l. 6 ottobre 1971, n. 853.

Le linee fondamentali di tale legge si caratterizzarono per l'inquadramento dell'azione pubblica nel Mezzogiorno nel più vasto contesto della programmazione economica nazionale, con la creazione di un unico centro di direzione della politica economica e della programmazione, il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE); per la ristrutturazione, in chiave regionalistica, dell'azione pubblica nel Mezzogiorno, riconoscendo alle Regioni un ruolo determinante nella politica di sviluppo, da realizzare in sede di programmazione economica nazionale; per l'enunciazione dell'impegno diretto a favorire l'occupazione in loco della manodopera meridionale, mediante un rilevante sforzo finanziario dello stato per creare nuovi posti di lavoro e per la riaffermata destinazione dei nuovi investimenti pubblici delle partecipazioni statali al Sud, nonché per la ristrutturazione del sistema degl'incentivi alle attività industriali, in stretto collegamento con la creazione delle infrastrutture necessarie a realizzare l'ambiente idoneo ad accogliere un diffuso processo di sviluppo industriale.

Sotto l'aspetto funzionale, il nuovo sistema degl'interventi, affidati dalla l. n. 853, del 1971, alla C. per il Mezzogiorno, fu ravvisato nel binomio programma nazionale-"progetti speciali".

I "progetti speciali" venivano a configurarsi come strumenti della politica di sviluppo, non limitata alla definizione di obiettivi generali e alla ripartizione delle risorse per grandi aggregati di spesa, ma diretta alla formulazione più precisa degl'interventi in termini quantitativi, di specificazione territoriale, di tempi necessari per la loro attuazione, di costi previsti, di procedimenti tipici, di responsabilità attuative. Il "progetto speciale" era definito intersettoriale (per la sua attitudine a realizzare interventi riguardanti simultaneamente vari settori) ovvero a interesse interregionale, in quanto diretto ad attuare interventi che investono contemporaneamente più Regioni o che, comunque, producono effetti di carattere economico e sociale al di fuori dell'ambito regionale strettamente inteso.

L'indirizzo dell'intervento ora descritto si è rivelato inefficace nel coordinamento delle azioni, rimesse alle singole amministrazioni centrali e regionali, e nella scelta coerente di politica economica generale, volta a sostenere le iniziative nell'area meridionale, nonché nella visione programmatica degl'interventi. Il programma economico nazionale e il CIPE, al momento di estrarre da tale programma le direttive per gl'interventi, si sono trovati privi dei mezzi per condurre azioni integrate e sicuramente dirette a collocare il problema meridionale nella posizione centrale, formalmente a esso sempre riconosciuta.

Pur operando senza l'adeguato sostegno di validi presupposti di carattere generale, diretti a correggere e a moltiplicarne gli effetti, l'intervento della C. resta storicamente una componente essenziale dell'evoluzione del Mezzogiorno.

Il complesso delle risorse finanziarie che sono affluite al Mezzogiorno nel corso di venticinque anni ammonta a circa 15.500 miliardi. Di questi, oltre 3000 miliardi sono stati destinati a infrastrutture e incentivi nel settore agricolo, 6200 miliardi allo sviluppo industriale attraverso l'incentivazione degl'impianti industriali e la realizzazione di infrastrutture di servizio, 550 mliardi circa al turismo per lo sviluppo dell'attrezzatura ricettiva e la valorizzazione del patrimonio artistico e paesaggistico, e 130 miliardi per lo sviluppo dell'artigianato e della pesca. A opere di acquedotti e fognature sono stati destinati oltre 1500 miliardi, a infrastrutture di trasporto circa 1400 miliardi, a infrastrutture civili e adeguamento dell'attrezzatura ospedaliera 700 miliardi; all'istruzione e qualificazione professionale e formazione culturale 260 miliardi. L'attuazione dei progetti speciali ha comportato a sua volta un impegno di circa 1400 miliardi, riferiti in prevalenza all'utilizzo delle risorse idriche (565 miliardi), alle attrezzature per lo sviluppo industriale (335 miliardi), alla difesa dell'ambiente (400 miliardi) e all'assetto del territorio (50 miliardi).

Tra le più significative realizzazioni finanziate con le risorse sopra citate, figurano: in agricoltura l'irrigazione di 810.000 ha di cui 540.000 con impianti collettivi ai quali si aggiungeranno in un prossimo futuro altri 400.000 ha circa. Il conseguimento di questi risultati e degli obiettivi futuri è reso possibile dall'arricchimento delle risorse idriche del Mezzogiorno attraverso la creazione di una rete di bacini di accumulo delle acque, con una capacità d'invaso che oggi ascende a 3 miliardi di m³, e che in prospettiva raggiungerà i 5 miliardi di m³. Per il settore industriale è in corso l'attrezzatura di 87 zone industriali; nello stesso tempo l'incentivazione alle imprese ha dato luogo a 23.500 miliardi di investimenti con la creazione di oltre un milione di posti di lavoro. Nel settore turistico si è adeguata ampiamente l'attrezzatura ricettiva con il finanziamento di oltre 2200 alberghi con un complesso di 200.000 posti letto.

Lo sviluppo delle iniziative produttive è stato reso possibile dall'ampia maglia di infrastrutture realizzata nell'area meridionale. Tra queste in particolare evidenza: il rifornimento idrico potabile di 3300 centri con una popolazione complessiva di 12 milioni di abitanti; l'adeguamento della rete viaria con la sistemazione di circa 22.000 km di strade e la costruzione ex novo di 15.000 km, di cui 2000 di viabilità a scorrimento veloce; il potenziamento della struttura portuale e aeroportuale del Mezzogiorno, comprendente tra l'altro la costruzione del nuovo aeroporto di Sant'Eufemia Lamezia.

Nel corso dei 25 anni d'intervento straordinario si sono verificati importanti mutamenti nella struttura economica del Mezzogiorno: gli addetti all'agricoltura infatti sono passati in termini percentuali dal 57% sul totale degli occupati del 1951 al 27% del 1975; pur in presenza di una così notevole contrazione della mano d'opera il valore della produzione agricola è aumentato in termini reali a un tasso del 3,0% annuo, con determinanti riflessi sul reddito prodotto per addetto. Negli altri settori l'aumento del valore della produzione è stato pari al 6,6% annuo per l'industria e al 5,6% per il settore terziario. Gl'investimenti totali si sono sviluppati a un tasso del 7,0% annuo e contemporaneamente si è verificata un'espansione dei consumi pubblici e privati del 4,8% annuo.

La più recente evoluzione legislativa, realizzata con la l. 2 maggio 1976, n. 183, segna una rilevante modificazione istituzionale e funzionale dell'intervento della Cassa.

La nuova disciplina affida al CIPE il potere di approvare, nel quadro di indirizzi programmatici per l'economia nazionale, il programma quinquennale (1976-80) contenente gli obiettivi generali e specifici dell'intervento straordinario e l'indicazione dei loro effetti sull'occupazione, la produttività e il reddito, nonché, tra l'altro, le direttive per l'intervento ordinario e straordinario nel Mezzogiorno, con le relative priorità settoriali e territoriali, e per il loro coordinamento con gl'interventi regionali.

Il programma impegna i ministeri interessati, le aziende autonome, la C. per il Mezzogiorno e gli enti a essa collegati ad adottare i provvedimenti necessari alla sua attuazione.

Si sono istituiti: una Commissione parlamentare con compiti di controllo sulla programmazione e sull'attuazione degl'interventi ordinari e straordinari nel Mezzogiorno e con il compito di esprimere pareri sui provvedimenti legislativi in ordine alla loro coerenza con l'obiettivo dello sviluppo delle regioni meridionali; un comitato dei rappresentanti delle regioni meridionali, con compiti di partecipare alla determinazione delle direttive dell'intervento straordinario e al coordinamento delle azioni nel Mezzogiorno; la ristrutturazione sia organizzativa che funzionale della C. stessa, nel cui consiglio d'amministrazione le Regioni designano nove dei diciotto membri che lo compongono, oltre al presidente. Alla C. è attribuita la realizzazione dei progetti speciali, aventi natura interregionale o rilevante interesse nazionale. Tali progetti, da definirsi dal Comitato interministeriale per la programmazione economica, hanno per oggetto la realizzazione di interventi organici a carattere intersettoriale per lo sviluppo di attività economiche e sociali in specifici territori e settori produttivi. Essi possono comprendere l'esecuzione di infrastrutture, anche per la localizzazione industriale, e interventi per l'utilizzazione e la salvaguardia delle risorse naturali e dell'ambiente anche con iniziative d'interesse scientifico e tecnologico; l'attuazione di complessi organici, di opere e servizi relativi all'attrezzatura di aree metropolitane e di nuove zone di sviluppo; la realizzazione e il potenziamento di strutture commerciali per la valorizzazione delle produzioni meridionali, specie per i prodotti agricolo-alimentari; lo svolgimento di attività di promozione e di sostegno tecnico-finanziario a favore di forme associative fra piccoli produttori, e ogni altra iniziativa ritenuta necessaria all'attuazione delle finalità del progetto e direttamente collegata agli obiettivi produttivi e occupazionali.

I progetti speciali debbono osservare le destinazioni del territorio stabilite dai piani urbanistici e, in mancanza, dalle direttive dei piani regionali di sviluppo. Tali progetti sono predisposti dalle regioni meridionali o dal ministro per gl'interventi straordinari nel Mezzogiorno previa elaborazione progettuale e tecnica della C. e degli enti a essa collegati.

La quantità e la varietà delle azioni, che s'inquadrano nella figura del progetto speciale, sono tali che l'efficacia dell'impiego di tale strumento risulta condizionata da una chiara e rigorosa visione degli obiettivi da realizzare da parte degli organi politici, alla cui competenza ne è devoluta la scelta.

Alla C. sono affidate inoltre attribuzioni in tema d'incentivazione industriale: erogazione dei contributi in conto capitale per le iniziative industriali, e predisposizione, secondo un programma organico, delle infrastrutture necessarie alla relativa localizzazione.

La l. n. 183, del 1976, prevede inoltre che la C., su richiesta delle Regioni, possa prestare a esse consulenza e assistenza tecnica per la predisposizione e l'attuazione di progetti per interventi di sviluppo economico e sociale di competenza regionale.

La disciplina così realizzata degli aspetti istituzionali e funzionali dell'intervento straordinario rappresenta il punto terminale di un'evoluzione, che lo ha notevolmente trasformato. È prematuro valutare gli effetti di tale trasformazione sull'efficacia degl'interventi.

L'accentuazione dell'angolatura regionalistica, che si riflette nella stessa struttura degli organi preposti alla fase programmatica e attuativa dell'intervento, può incidere negativamente sulla visione unitaria degli obiettivi del programma di sviluppo. Il contenuto e la congruità degli effetti di esso sono condizionati: dalla giusta valutazione delle esigenze meridionalistiche, nelle scelte che competono al governo, "nel quadro degl'indirizzi programmatici per l'economia nazionale "; dalla capacità del CIPE di delineare, finalmente, direttive sicure per tutte le azioni da esplicarsi nel Mezzogiorno, "con le relative priorità settoriali e territoriali"; dall'efficace e costante coordinamento, finora mancato, degl'interventi di competenza delle Amministrazioni centrali e regionali, con gl'interventi affidati alla C., in modo da evitarne l'isolamento; dal controllo - che costituisce uno tra i compiti preminenti della Commissione parlamentare per il Mezzogiorno - sulla "coerenza dei provvedimenti legislativi" (che attuano le grandi scelte della politica economica generale "con l'obiettivo dello sviluppo delle regioni meridionali"; dalla tempestiva e coerente attuazione da parte delle Regioni dei piani di sviluppo di loro competenza; dalla capacità del nuovo organo amministrativo della C. di superare i vincoli derivanti dalla molteplicità e dalla promiscuità della sua composizione.

Se si stabilirà un equilibrio dinamico tra le diverse componenti alle quali sono affidate le scelte politiche e le attribuzioni amministrative, il nuovo sistema potrà contribuire ancora utilmente alla soluzione dell'antico problema del Mezzogiorno.

Bibl.: Relazioni annuali al bilancio della C. per il M. e, segnatamente, quella del 1975, contenente i dati riassuntivi sull'attuazione del programma 1971-1975; G. Pescatore, L'intervento straordinario nel Mezzogiorno d'Italia, Milano 1962; Il progetto speciale nel quadro dell'intervento straordinario, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1974, pp. 885-99; P. Saraceno, Il Mezzogiorno tra congiuntura e riforma, in Mondo economico, 1972, n. 38, pp. 41-6; id., Il meridionalismo dopo la ricostruzione, Milano 1974; M. Annesi, Mezzogiorno, Legislazione per il, in Enciclopedia del diritto, XXVI, ivi 1976, con ampia bibliografia.