Autorità amministrative indipendenti
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Per autorità amministrative indipendenti si intendono generalmente, nell’ordinamento italiano, quei soggetti o enti pubblici, istituiti con legge, che esercitano in prevalenza funzioni amministrative in ambiti considerati sensibili o di alto contenuto tecnico (concorrenza, privacy, comunicazioni ecc.), tali da esigere una peculiare posizione di autonomia e di indipendenza nei confronti del Governo, allo scopo di garantire una maggiore imparzialità (cd. neutralità) rispetto agli interessi coinvolti.
Modelli di riferimento. - I modelli a cui si è ispirato il legislatore italiano sono stati, da un lato, le indipendent agencies statunitensi (il cui sviluppo ha inizio con il New Deal rooseveltiano, anche se ne erano stati creati alcuni già nella seconda metà del XIX secolo), e, dall’altro, le più recenti «autorités administratives indépendantes» francesi. Va rilevato, comunque, che le due esperienze costituzionali di riferimento (U.S.A. e Francia) si caratterizzano per un rapporto assai stringente tra Governo e pubblica amministrazione (cfr. l’istituto dello spoils system statunitense o l’art. 20, co. 2, Cost. Francia, secondo cui il Governo «dispone dell’Amministrazione»), che non trova riscontro nell’ordinamento costituzionale italiano, retto, al contrario, dal principio dell’imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97, co. 1, Cost.).
Ulteriori impulsi alla diffusione delle autorità amministrative indipendenti sono venuti dal processo di integrazione europea, che, imponendo agli Stati membri, da un lato, la marcata liberalizzazione di alcuni settori economici e, dall’altro, una tutela più efficace della concorrenza, ha finito per richiedere, in alcuni casi anche espressamente, l’istituzione di autorità amministrative indipendenti, con compiti di regolazione.
L’esperienza delle autorità indipendenti in Italia. - Le autorità indipendenti si sono sviluppate soprattutto dagli anni Novanta del XX secolo. Di regola sono sottratte al controllo politico (come avviene per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato), sebbene siano previsti poteri di indirizzo del governo in casi particolari e specificamente disciplinati (come avviene per l’Autorità per l’energia elettrica e il gas). Esse operano in settori ‘sensibili’, nei quali la presenza di diritti costituzionalmente garantiti richiede l’intervento di amministrazioni autonome dalla politica e dotate di particolare qualificazione tecnica.
I titolari degli organi direttivi sono nominati con procedure che escludono l’intervento dell’autorità di governo, o lo inseriscono in procedimenti in cui il ruolo essenziale è svolto dagli organi parlamentari.
Le autorità sono definite e disciplinate dalle singole leggi istitutive; le uniche disposizioni generali di riferimento all’interno dell’ordinamento giuridico sono le norme contenute nella l. n. 59/1997 (artt. 1-2), la quale esclude esplicitamente il conferimento alle regioni e agli enti locali di compiti di regolazione e controllo già attribuiti a tali autorità, e nella l. n. 205/2000, art. 4, la quale prevede per i provvedimenti adottati dalle autorità la forma accelerata di tutela giurisdizionale, con il dimezzamento di tutti i termini processuali tranne quello di introduzione del ricorso (sul punto si veda ora l’art. 119 del d.lgs. n. 104/2010 “Codice del processo amministrativo”).
Nonostante non siano riconducibili ad un archetipo, o ad un modello di carattere generale, le autorità presentano alcuni tratti comuni, come l’autonomia organizzativa e regolamentare, che varia di intensità (solo alcune autorità sono dotate di personalità giuridica, per es. la Commissione di garanzia del diritto di sciopero), e la potestà normativa, sanzionatoria e di risoluzione e aggiudicazione di conflitti (che ha fatto parlare talvolta di competenze “quasi giurisdizionali”, come nel caso dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato). Inoltre, esse sono caratterizzate da un regime particolare di incompatibilità e da peculiari regole di garanzia, volte a evitare interferenze di natura politica (ad esempio assicurando che l’incarico dei componenti abbia una durata indipendente da quella della legislatura e riservando le procedure di nomina dei vertici delle autorità ora al Parlamento ora al Presidente della Repubblica).
Esempi di autorità indipendenti. - L’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, istituita dalla l. n. 249/1997, opera per assicurare il rispetto dei diritti fondamentali della persona e la tutela della concorrenza nel settore delle comunicazioni, anche radiotelevisive, attraverso la regolamentazione dei mercati, dei servizi e dei prodotti. Gli organi dell’Autorità sono il presidente, la Commissione per le infrastrutture e le reti, la Commissione per i servizi e i prodotti e il Consiglio. Ciascuna commissione è un organo collegiale costituito dal presidente e da quattro commissari, mentre il consiglio è composto dal presidente e da tutti i commissari. Il presidente è nominato con decreto del presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con il ministro delle Comunicazioni.
L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, istituita con l. n. 287/1990, è nota come Autorità antitrust.
La Banca d’Italia, istituita nel 1936 e in ultimo riformata dalla l. n. 262/2005, fu inizialmente oggetto di discussioni a causa del forte legame con il potere esecutivo, ma venne in seguito riconosciuta e acquisì sempre maggiore autonomia.
La Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) svolge funzioni di regolamentazione, vigilanza e garanzia della trasparenza sul corretto funzionamento dei mercati mobiliari.
L’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) svolge funzioni di vigilanza sul mercato assicurativo.
Vanno infine menzionate la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di sciopero; il Garante per la protezione dei dati personali; l’Autorità per l’energia elettrica e il gas; l’Autorità di regolazione dei trasporti; il Garante del Contribuente; l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici.
Il problema della compatibilità costituzionale. - Nell’ordinamento italiano, si discute della compatibilità delle autorità amministrative indipendenti con il quadro costituzionale, posto che, proprio per le caratteristiche di marcata indipendenza dagli organi politici, esse potrebbero essere configurate come una sorta di tertium genus tra organi amministrativi ed organi giurisdizionali, dotate ad un tempo di funzioni amministrative, normative e paragiurisdizionali. Tuttavia, se una parte della dottrina ha sollevato diversi problemi di compatibilità costituzionale di tali autorità, un’altra le ha ritenute legittime, fondandole sulla possibilità del legislatore di modificarne in ogni caso i poteri (e/o abrogarle tout court), ovvero sul principio di imparzialità ex art. 97 Cost., ovvero sul concetto di «controllo» (o di «garanzia»), inteso quale funzione diversa dalla giurisdizione, e, tuttavia, ancorata all’imparziale applicazione delle regole, ovvero, infine, sul processo di integrazione europea. In ogni caso, nell’attuale ordinamento italiano le autorità amministrative indipendenti non sono provviste né di un’esplicita copertura costituzionale né di una disciplina giuridica omogenea, rimanendo l’«indipendenza» una caratteristica esclusiva della giurisdizione (art. 104, co. 1, Cost.; Magistratura) e potendo il legislatore disporne, come la previsione, così la modificazione e la soppressione.
